3.3. Диалог о Целях развития тысячелетия, Мавритания | Демократический диалог: пособие для практиков

В 2004-2005 гг. ПРООН в Мавритании поддержала проект диалога, который привлек местные и национальные элиты к решению вопроса достижения Целей развития тысячелетия ООН до 2015 года. Вследствие политического тупика в 2003 и 2004 годах происходили попытки государственного переворота против правительства Мавритании. Диалог был направлен на предотвращение жестоких конфликтов и преодоление политического тупика, удерживавшего страну от реализации последовательных многосторонних инициатив с целью решения социальных и экономических проблем, стоящих перед ней. Тема Целей развития тысячелетия обеспечила нейтральную платформу для решения этих вопросов, благодаря чему правительство, оппозиционные группы и гражданское общество присоединились, прямо или косвенно, к этому диалоговому проекту.

Исламская Республика Мавритания является одной из беднейших стран мира и занимает 152 место из 177 стран по Индексу человеческого развития 2003 года. Страна занимает огромную территорию, 90 процентов которой — пустыня, а ее 2,5 миллиона жителей сталкиваются с рядом серьезных проблем. Сюда входят высокий уровень бедности и неравенства, распространенное недоедание и голод, высокий уровень материнской и детской смертности, быстро растущий уровень ВИЧ-инфицирования и высокий уровень смертности от таких заболеваний, как туберкулез и малярия, а также экологические проблемы, особенно продолжающееся опустынивание.

Как общество, возникшее на важном пограничье арабских и африканских народов, Мавритания также имеет в своей истории рабство и постоянную дискриминацию граждан африканского происхождения, особенно бывших рабов, со стороны правящих светлокожих мавров. Еще достаточно недавно, в 1989 — 1991 годах, происходил жестокий конфликт, ставший следствием этих нарушений прав человека. Социальная структура Мавритании также ослаблена моделями сильной племенной идентификации и относительно ограниченным чувством национальной идентичности. С другой стороны, устоявшиеся модели союзов и взаимных браков между этническими группами имеет умеренное влияние на конфликты внутри общества.

Политический контекст был напряженным и ухудшался в 2003-2004 годах, когда появлялась идея диалога о Целях развития тысячелетия. После 20 лет военного правления страна приняла демократическую конституцию в 1991 году, но демократия оставалась в большой степени формальной. Президент Маауя Ульд Сиди Агмед Тая и его Демократическая и социальная республиканская партия (Parti Républicain Démocratique et Social) с момента прихода к власти в 1992 году становились все более изолированными и автократичными. Оппозиционные партии бойкотировали выборы 1992 года, но впоследствии успешно конкурировали на муниципальных выборах и получили несколько мест в Национальном собрании в октябре 2001 года. Однако отношения между правящей партией и оппозиционными партиями были враждебными, и между ними практически не было коммуникации. Решение президента Тая установить дипломатические контакты с Израилем и борьба с исламскими фундаменталистскими группировками в Мавритании были непопулярной политикой, которую многие считали попыткой укрепить собственную власть. Наконец, перспектива значительных поступлений от нефти и газа путем эксплуатации запасов нефти, выявленных у побережья Мавритании в 2001 году, подогрела все это напряжение, резко повысив ставки политической борьбы.

Несмотря на выборы, которые должны были состояться в ноябре 2003 года, оппоненты правительства Тая осуществили три неудачных попытки переворота — в июне 2003 года, августе 2004 года и сентябре 2004 года. Лидер этих переворотов, бывший майор армии Салех Улд Ханенна, заявил на своем суде, что целью было положить конец коррупции, трибализму, мизерной зарплате и бесхозяйственности, а также дискриминации чернокожих мавританцев. Эти события стали непосредственным фоном для созыва диалога о Целях развития тысячелетия, создав контекст политической нестабильности с угрозой дальнейшего насилия.

С точки зрения ПРООН инициатива, которая привела к мавританскому диалогу о Целях развития тысячелетия, имела две основные и взаимосвязанные цели. С одной стороны, существовала насущная необходимость открыть какие-нибудь каналы конструктивного общения между властью и оппозицией, чтобы исключить возможность жестоких конфликтов. С другой стороны, институциональным императивом было достижение целей, изложенных в Декларации тысячелетия ООН 2000 года: искоренение крайней бедности и голода; обеспечение всеобщего начального образования; содействие гендерному равенству и расширению возможностей женщин; уменьшение детской смертности; улучшение здоровья матерей; борьбы с ВИЧ/СПИД и другими болезнями; обеспечение экологической устойчивости; и создание глобального партнерства для развития. Мавритания подписала Декларацию и предприняла некоторые попытки достичь ее целей, однако на тот момент прогресс был неудовлетворительным, и мало кто среди широкой общественности или в административных офисах правительства знал об этой инициативе.

Эти две цели взаимно подкреплялись тем, что тема Целей развития тысячелетия обеспечивала безопасный исходный пункт, сосредоточенный на стремлениях к будущему, но также в рамках этой темы открывалось пространство для публичной беседы о современном состоянии мавританского общества. Сначала предложенный как политический диалог между правительством, оппозицией и гражданским обществом, проект сразу столкнулся с нежеланием правительства участвовать в таком формате. Переосмысленный как инициатива по достижению Целей развития тысячелетия, он мог продолжаться как диалог между политическими элитами, а правительство могло быть заинтересованным и активным наблюдателем.

Еще одной ключевой целью инициативы было помочь создать культуру общения и сотрудничества, которая в конце концов позволила бы правительству, оппозиции и группам гражданского общества взять на себя совместную ответственность за достижение Целей развития тысячелетия. Эта цель сделала инициативу диалога более привлекательной, чем содействие переговорам между сторонами. В долгосрочной перспективе ПРООН ставила целью создать устойчивую основу для диалога между субъектами политического и гражданского общества с целью укрепления демократических институтов и демократической культуры в Мавритании.

Диалог разворачивался в течение шести месяцев, с августа 2004 года по февраль 2005 года. Первоначальной стратегией было привлечение элит мавританского общества в надежде создать критическую массу людей, которые могли бы помочь стране мирно двигаться к достижению своих целей. Более 400 человек приняли участие в семинарах, проводившихся в разных частях страны, и еще тысячи смогли следить за процессом через освещение в СМИ.

Представительный Координационный комитет отвечал за разработку и реализацию процесса диалога. Постоянный представитель ПРООН Сесиль Молинье и Мохамед Саид Улд Хамоди, бывший посол Мавритании, были сопредседателями этой группы. В Комитет вошли десять граждан, каждый из которых был хорошо известен и пользовался уважением как независимый мыслитель и представитель своей группы сторонников, например, президент Федерации франкоязычных женщин, президент Ассоциации мэров Мавритании, Президент Ассоциации улем (исламских ученых), а также представители молодежных организаций, частного сектора и средств массовой информации. Этот комитет помог обеспечить ощущение общенациональной ответственности за процесс диалога.

ПРООН смогла сыграть ведущую роль в содействии диалогу, отчасти потому, что в 2002 году правительство Мавритании обратилось за технической поддержкой к национальной программе эффективного управления, включая реформу государственного управления, макроэкономическое управление, реформу юстиции, обеспечение прав человека, укрепление организаций гражданского общества, поддержку децентрализации власти и поддержку парламента. Целью ПРООН было действовать главным образом в качестве катализатора, используя нейтральную и общепризнанную платформу Целей развития тысячелетия в качестве основы для содействия дискуссиям между мавританцами всех политических и социальных групп касательно их совместного будущего. В то же время ее мандат способствовать эффективному управлению позволил выступать, в частности, за открытие диалога для правозащитных групп и вопросов, а также широкого круга организаций гражданского общества. Офис ПРООН в Мавритании, используя ресурсы различных подразделений ООН и ПРООН, способствовал работе Координационного комитета консультациями и технической и финансовой поддержкой.

Первый этап процесса включал в себя четыре семинара-практикума в августе и сентябре 2004 года, проводившиеся в различных географических локациях, каждый из которых касался конкретных вопросов, связанных с большой темой укрепления демократии. В Россо на юге Мавритании эти темы касались здравоохранения, воды, санитарии и окружающей среды. В центральном городе Киффа это были современное образование, традиционное образование и молодежная культура. В Атари, на севере, семинар был посвящен вопросам правосудия, прав человека и гражданства.

Около 90 человек, представлявших элиту региона, участвовали в каждом из этих мероприятий. Семинары имели аналогичный формат, открываясь пленарным заседанием, на котором несколько экспертов представляли основные отчеты о Целях развития тысячелетия и конкретные темы мероприятия. Затем, так же на пленарном заседании, участники высказывали конкретные позиции, беспокойства и мнения различных представленных заинтересованных групп и обсуждали вопросы с этих позиций. На втором этапе семинара участники собирались в небольшие рабочие группы, каждая из которых разрабатывала рекомендации по определенным вопросам.

В то время, как презентации и дебаты на пленарном заседании помогали информировать участников о вопросах и позволяли им высказать свое мнение, меньшие рабочие группы создали условия для диалога. И наблюдатели, и участники отмечали отсутствие акцента на партийную принадлежность, «дух толерантности» и спокойствие, с которым рабочие группы могли говорить даже о чувствительных вопросах. Заключительным сегментом каждого семинара стало очередное пленарное заседание, на котором все участники рассматривали рекомендации рабочих групп и обсуждали их с тем, чтобы их можно было бы принять на основании консенсуса.

1-й этап процесса завершился семинаром на национальном уровне с участием около 130 человек, созванным в столице Нуакшоте в октябре 2004 года. Участники представляли круг политических партий, а также бизнес, рабочих и группы гражданского общества. Этот семинар собрал все рекомендации предыдущих региональных семинаров и сосредоточил внимание на разработке видения мавританского общества в 2015 году после достижения Целей развития тысячелетия. На нем также рассматривались стратегии перехода от рекомендаций относительно того, что следует сделать для достижения целей, к рассмотрению того, как это сделать.

Группы участников 1-го этапа• улемы• все партии в парламенте• Ассоциация мэров Мавритании• Университет Нуакшота• организации преподавателей• студенческие организации• конфедерация работодателей• профсоюзы• адвокатские организации• Ассоциация юристов• правозащитные организации• организации врачей• организации акушеров и медсестер• журналистские организации• общественные организации• партнеры по развитию Мавритании.

2-й этап включал в себя три мероприятия, все в ноябре 2004 года. Первым был семинар-практикум, который оценивал способность экономики Мавритании достичь Целей развития тысячелетия. Он состоялся в Нуакшоте, и в нем приняли участие около 100 участников, включая политических лидеров и представителей гражданского общества. Группа семинара рассмотрела три основных вопроса: Какая политика, связанная с ростом и экономикой, необходима для достижения Целей развития тысячелетия? В чем заключается дискуссия относительно Целей развития тысячелетия? Каковы сильные, слабые стороны и конкурентоспособность мавританской экономики в рамках глобальной экономики? В соответствии с планом предыдущих семинаров, на этом собрании применялась работа в рабочих группах для формулирования выводов и рекомендаций.

Второй семинар на 2-м этапе состоялся в Нуадибу, портовом городе на севере, экономика которого в значительной степени зависит от рыболовной отрасли и добычи полезных ископаемых. Основными темами этого семинара были рыболовный сектор и перспективы его развития до 2015 года. Другие темы касались горнодобывающей и нефтяной отраслей, а также их потенциальной роли в будущем экономики Мавритании.

Вечером первого дня семинара Нуадибу состоялось дополнительное мероприятие — телевизионный круглый стол на тему «Нефтяные и газовые ресурсы: общее благо или потенциальный источник разногласий». Формат круглого стола позволил группе из 15 человек, которые представляли различные группы в рамках мавританского общества, высказаться и ответить на вопросы, поставленные аудиторией. Несмотря на то, что объем конкретной информации о предлагаемой эксплуатацию морских запасов нефти был ограниченным, это мероприятие смогло поставить эту актуальную проблему перед большей аудиторией и одновременно проинформировать людей о процессе диалога.

2-й этап также завершился семинаром на национальном уровне, посвященным объединению рекомендаций, высказанных на региональных семинарах, в единую повестку дня для достижения Целей развития тысячелетия.

Группы участников 2-го этапа• улемы• все партии в парламенте• конфедерация работодателей• профсоюзы• банки и страховые компании• Университет Нуакшота• коммерческие предприятия• НГО в сфере развития• профессиональные ассоциации• средства массовой информации, специализирующихся на экономике, социальных вопросах и окружающей среде• партнеры по развитию Мавритании.

Согласно установленному формату семинара, на этом мероприятии был подготовлен консенсусный документ с указанием того, что нужно было сделать, и отнесением большинства вопросов по внедрению на потом. Координационный комитет передал отчет с этими рекомендациями президенту Тая. Сопредседатель Комитета Мохамед Саид Улд Хамоди заметил, что отчет является мощным документом, поскольку «в нем применена чрезвычайная осторожность и при этом не принято никакого компромисса». Этот «реалистичный подход» сделал выводы убедительными.194

В начале декабря 2004 Координационный комитет запустил онлайн-форум «Мавритания 2015» с целью расширения участия в обсуждении, особенно с целью привлечения большего количества женщин, и последующей разработки рекомендаций. Участники могли участвовать либо на арабском, либо на английском языках, и они приняли устав, соглашаясь относиться с уважением и толерантностью к взглядам других. Фактическое участие оказалась более ограниченным, чем предполагалось, возможно, в значительной степени из-за того, что Интернет не является широкодоступным в Мавритании. Форум был скорее дискуссией, чем диалогом, но ему удалось открыть пространство для обсуждения вопросов, которые обычно считаются находящимися за пределами общественного рассмотрения, а именно нарушения прав человека и неравенство в образовании.

Второе дальнейшее событие, которое произошло в январе 2005 года, вновь собрало многих участников семинаров в Нуакшоте и Нуадибу. В течение двухдневного мероприятия Африканский институт будущего представил свой подход к перспективному видению для разработки долгосрочных национальных стратегий развития. Эта сессия вдохновила участников семинара, включая менеджеров из бизнеса, правительства и организаций гражданского общества, начать проект по разработке сценариев «Мавритания 2030».

Диалог о Целях развития тысячелетия имел ряд положительных результатов. Среди элиты общества он вызвал дискуссии между сторонниками правящей партии и оппозиции и способствовал их совместному участию в рассмотрении будущего благосостояния страны. В завершение процесса было достигнуто общее согласие относительно того, что участники продемонстрировали открытость к диалогу и преданность плюралистическому и демократическому обществу. По словам одного из бывших министров правительства, «проект породил мавританскую доброжелательность в политическом секторе».195

Кроме того, хотя процесс был организован вокруг непротиворечивой темы Целей развития тысячелетия, он в конце концов легитимизировал открытое обсуждение некоторых наиболее деликатных вопросов. По словам посла Хамоди «постепенно семинары стали транслироваться с помощью официальных аудиовизуальных средств (телевидение и радио), а [сессии открывали] губернаторы провинций, генеральные секретари министерств и даже важные министры, несмотря на то, что поднимались вопросы, которые ранее считались табу: «права человека», «рабство», «коррупция», «культурная дискриминация» и т.д.»196 Это постепенное признание сути диалога распространилось и на кабинет президента. Когда сопредседатели Координационного комитета представили окончательный отчет президенту Тая, он отреагировал, взяв на себя обязательства по новым инициативам правовой реформы, включая права человека, и долгосрочному планированию развития основных ресурсов Мавритании, рыбного хозяйства и нефти.

Наконец, инициатива помогла заложить фундамент демократии с большим участием, создав «критическую массу влиятельных людей, которые ценят диалог, понимают его динамику и обладают процессом диалога».197 Значение этого достижения стало еще более очевидным в течение месяца после завершения официального процесса. В апреле 2005 года одна из политических партий, союзных президенту Тая, которая была главным участником процесса диалога, организовала двухдневный форум на тему «демократических ценностей». Посол Хамоди сообщил, что «консенсус, достигнутый между оппозиционными партиями, различными профсоюзами, независимой прессой и организациями гражданского общества, привел к созданию платформы, которая окончательно открыла политическую сцену страны».198

Этот консенсус относительно политических ценностей стал чрезвычайно важным после августа 2005 года, когда в результате мирного переворота был отстранен от власти президент Тая. Лидер переворота, полковник полиции Эли Улд Мохамед Валл, бывший союзник Тая, стал новым президентом. При широкой общественной поддержке новое правительство начало переход к более демократическому режиму. Выводы и рекомендации форума о демократических ценностях создали основу для новой инициативы постоянной структуры для постоянного диалога между правительством, Национальной независимой избирательной комиссией, всеми политическими партиями, СМИ и организациями гражданского общества. В июне 2006 года мавританцы в подавляющем большинстве одобрили новую конституцию, включая ограничение президентских сроков, которую полковник Валл пообещал соблюдать.