3.4. Диалог о конституционном процессе в Непале | Демократический диалог: пособие для практиков

В 2004 году Непал переживал затяжной политический кризис. В ответ на распространенное народное демократическое движение в стране была введена ограниченная конституционная монархия в 1990 году. Однако демократия не улучшила жизнь сельского населения, страдавшего от крайней бедности и социального отчуждения. С 1996 года Маоистская коммунистическая партия Непала, опираясь на это сельское население, вела партизанскую войну с целью свержения правительства. Конфликт унес более 12 000 жизней, и жестокости совершались с обеих сторон. В 2002 году, когда маоисты контролировали большую часть сельских районов, король Гьянендра распустил парламент, уволил избранного премьер-министра и назначил нового премьер-министра и кабинет по собственному выбору.

В ответ на эту ситуацию IDEA решил отреагировать на осознанную потребность заинтересованных сторон в Непале в оживленном диалоге касательно установления всеобъемлющего конституционного процесса. Его решение было также ответом на призыв Европейской Комиссии о предоставлении предложений по проектам, которые помогут преодолеть базовый кризис управления, который Непал переживал в течение предыдущих двух лет. IDEA имел давнюю историю взаимодействия с Непалом, начиная с 1997 года, когда проводил оценку демократии и способствовал созданию национального многопартийного фонда «Центр исследований демократии и эффективного управления» (CSDGG). С 2001 года Непал был важной частью программы поддержки демократии IDEA в регионе Южной Азии.

Общей целью диалога о конституционном процессе в Непале было оживление дискуссии между ключевыми непальскими заинтересованными сторонами относительно условий для всеобъемлющего конституционного процесса и тем самым, в долгосрочной перспективе, содействие утверждению плюралистической демократии. В частности, целями IDEA были:

стимулировать диалог между широким кругом заинтересованных сторон по построению демократии путем пересмотра конституционных процессов и реформ, способствовать процессу выработки национального консенсуса по политической реформе конкретных конституционных процессов и институтов
наращивать способность непальских заинтересованных сторон укреплять свои подходы к построению мира и конституционной реформе, информируя их о подобном опыте.

Проект имел целью объединить построение демократии и трансформацию конфликтов. Это была попытка побудить граждан высказываться и обмениваться мнениями относительно формы и направления конституционной повестки дня. Это также способствовало обмену мнениями между организованными политическими движениями в политических партиях, доверенными лицами маоистов, организациями гражданского общества и представителями таких интересов, как монархия. Ожидалось, что путем привлечения нескольких различных типов участников к диалогу о конституционной реформе способность Непала в целом проводить такие реформы будет увеличена — частично благодаря лучшей информированности об опыте других стран, но также как следствие совершенствования отношений между заинтересованными сторонами, которые должны принять идею всеобъемлющего конституционного процесса.

В этом случае диалог не был конкретным методом, применявшимся к ограниченному числу участников. Программы IDEA направлены на формирование способности стран к достижению демократического перехода и консолидации, что требует как разработки демократических реформ, так и в известной степени общей ответственности за эти проекты и их реализацию. В этом смысле важно, чтобы происходил обмен мнениями между различными точками зрения в политической системе. Важно также представить новые знания и сравнительный опыт, которые обогащают позиции различных субъектов, тем самым помогая им в долгосрочной перспективе определять взаимоприемлемые решения на первый взгляд неразрешимых споров.

Несмотря на то, что для меньшей группы ключевых заинтересованных сторон важно обмениваться мнениями и разрабатывать новые видения ситуации, чтобы достичь прогресса, также важно привлечь общество, в котором находятся эти ключевые заинтересованные стороны. Насколько это возможно, те же вопросы, которые обсуждаются за закрытыми дверьми, такие как конституционная монархия или переговоры о политическом урегулировании, также должны объясняться более широкой аудитории. Это необходимо для того, чтобы широкая общественность поняла результаты диалога, такие как письменное соглашение между политическими партиями о руководящих принципах конституционного процесса.

Учитывая эти соображения, IDEA проводил ряд мероприятий в Непале, начиная с широкого опроса граждан и изучения общественного мнения, и продолжая различными форумами по конституционным вопросам и построению мира.

Для достижения поставленных целей методология проекта объединяла• опрос, чтобы помочь диалогу сосредоточиться на реальных устремлениях граждан и восприятии демократии• оценки демократии• диалоги о демократии, катализируемые подобным опытом построения демократии и трансформации конфликтов.

В поддержку этих двух основных направлений IDEA также обязался применить сравнительный опыт конституционного процесса и построения мира и распространять результаты всей этой деятельности как можно шире в обществе. Наконец, был разработан вспомогательный корпус прикладных исследований по непальскому опыту демократии и развития демократии.

Диалоги и оценки демократии часто фокусируются на институциональных вопросах и исключают восприятие со стороны граждан. Использование опроса в диалоге — это способ привлечь к процессу более широкий спектр мнений. Опросы общественного мнения также помогают оценить репрезентативность взглядов, высказанных часто организованными политическими интересами, которые участвуют в процессе, и утверждают, что их позиции отражают мнения большей части населения. Свежий и достоверный опрос общественного мнения по обсуждаемому вопросу может помочь диалогу четко определить политические стремления общественности. Публикация опроса общественного мнения — это также хороший способ привлечь внимание СМИ к проблеме и тем самым привлечь внимание к диалогу, если это считается полезным.

С учетом этих соображений было решено провести общегосударственный выборочный количественный опрос мнений, взглядов, ценностей и стремлений непальцев. Опрос был сосредоточен на восприятии гражданами конституционной базы и связал ее с концепцией эффективного управления, демократии и безопасности человека. Анкета для опроса была разработана в сотрудничестве с международными, региональными и непальскими экспертами. Группа национальных экспертов согласовала окончательную редакцию вопросов анкеты.

Респондентам из выборки в количестве 3 249 человек был поставлен ряд вопросов, касающихся демократии в Непале. Опрос проводился на 163 избирательных участках (31 в городской местности и 132 в сельской местности), и охватил 38 из 75 округов. В двух районах — Дайлех и Баджханг — опрос невозможно было провести, поскольку группы исследователей не получили на это разрешения от маоистов, контролировавших эти районы. В одном случае маоисты извинились за то, что удерживали команду в условиях своего «гостеприимства», пока решали, давать ли разрешение на проведение опроса. В других случаях они либо санкционировали опрос, либо, похоже, закрыли на него глаза и позволили продолжать опрос.

Были также проведены интервью с отдельной дополнительной выборкой из 1 000 человек, чтобы охватить мнения групп, которые, как считалось, отсутствуют в общей вероятной выборке. «Отсутствовавшими» были те, кто по тем или иным причинам не проживает в месте, указанном в качестве их адреса. «Отсутствовавшими группами» были названы работники ресторанов, беженцы тибетского происхождения, работники секс-бизнеса, бывшие камаят (рабочие на принудительной работе), трудовые мигранты, внутренне перемещенные лица и некоторые кочевые группы.

Опрос был представлен на брифинге для СМИ и на Народном форуме, который открылся в мэрии Катманду 5 ноября 2004 (больше информации об этом форуме представлено ниже в этом кейсе). Он был представлен еще раз 6 ноября на семинаре-практикуме, созванном в рамках Народного форума, и стал предметом многих обсуждений и анализа. Опрос также обсуждался с международным сообществом во время мероприятия, организованного делегацией Европейской комиссии в Непале. О результатах упоминалось как в непальской, так и в индийской прессе. Результаты опроса продолжают вызывать большой интерес и дискуссии, и обсуждаются в интервью на нескольких региональных FM-радиостанциях. Экземпляры результатов опроса были распространены во всех студенческих городках университета Трибхуван по всему Непалу, среди политических партий, в Секретариате мира, печатных и электронных СМИ, в Национальной комиссии по планированию и среди международного сообщества.

Ключевым месседжем результатов опроса было то, что абсолютное большинство непальских граждан предпочитает демократию любой другой системе управления, несмотря на почти десять лет повстанческого движения маоистов, разочарование в политических партиях, ухудшение ситуации в безопасности и разгул коррупции. Две трети непальцев не одобрили вмешательство короля в 2002 году. Для урегулирования вооруженного конфликта путем переговоров большинство рекомендовало созвать конференцию за круглым столом, сформировать временное правительство, включая маоистов, и учредительное собрание. Большинство тех, кто поддерживал созыв учредительного собрания, ожидали, что эта инициатива принесет «мир и стабильность».

Многие участники политической дискуссии в Непале и процесса диалога, организованного IDEA, с облегчением обнаружили, что жители страны поддерживают одинаковые и, по сути, мирные подходы к политической реформе и восстановлению демократии, которые формируют консенсус. Результаты опроса позволили участникам диалоговых процессов, продолжавшихся в течение 2004 года, сосредоточиться на том, как следует строить конституционный процесс с обеспечением широкого участия, а не ставить под сомнение то, должен ли он проходить вообще.

Очень важно, что диалоги по конституционным процессам были созваны при поддержке национальных партнеров.200 Эти партнеры были определены, и партнерские отношения развились после широких и глубоких консультаций со многими заинтересованными сторонами и группами гражданского общества. Национальные партнеры оказались неутомимыми с точки зрения энергии, которую они уделяли программе различными важными способами: в поиске соответствующих национальных экспертов в качестве фасилитаторов диалога; в презентации непальского опыта; при разработке повестки дня; в поиске правильного баланса участия; в обеспечении письменного и устного перевода, публичности и освещения в СМИ; а также в обеспечении всех логистических вопросов.

Одним из важных вкладов IDEA как международного и беспристрастного партнера было привлечение экспертов с сопоставимым опытом конституционных процессов в Шри-Ланке, Индии, Южной Африке, Кении, Афганистане, Таиланде и Камбодже. Важно, что это были региональные эксперты, которые могли говорить о подобных вызовах построения демократии в контексте этнического и религиозного разделения, кастовой стратификации, бедности и сокращения национальных ресурсов. Их сравнимый опыт помог поспособствовать конкретному обсуждению ключевых тем, в частности мирных переговоров, конституционной реформы, роли уникальных институтов, таких как монархия, и сложных процессов, таких как программы позитивных действий, которые должны сбалансировать личные и общественные права и интересы. Таким образом, были созданы новые пространства для свежего осмысления этих вопросов.201

Диалог включал в себя различные типы сессий. Диалоги «открытого пространства» объединяли представителей гражданского общества и людей, которых в целом определяют как «политических активистов». Были также диалоги политических партий — закрытые пространства, в которых представители партий могли чувствовать себя достаточно защищенными, чтобы занять позицию вопрошания, а не принятия. По мере продолжения этих сессий, программа распространения информации о них обеспечила самое широкое распространение в непальском обществе. Процесс завершился масштабным народным форумом в ноябре 2004 года.

Встречи проводились не только в люксовых отелях Катманду и окружающей долины, но также в Банке (восток), Джапе (запад) и Читване (юг). В основном они проводились на непальском языке, а презентации и взаимодействие с международными экспертами переводились. Это были, по сути, непальские диалоги.

На каждом из семинаров «открытого пространства» в процессе диалога обсуждалась тема, имевшая значение для разрешения политической ситуации. Темы включали в себя (1) ведение переговоров о политическом урегулировании с подобным опытом Южной Африки и Шри-Ланки; (2) развитие инклюзивных конституционных процессов с опытом Южной Африки, Шри-Ланки, Кении и Афганистана; (3) роль монархии в демократии; и (4) развитие инклюзивных процессов и процессов участия путем проведения избирательных реформ и политики позитивных действий. Заключительная встреча была посвящена обсуждению возможных элементов будущей политической повестки дня, опираясь на четыре темы, обсужденные на других заседаниях.

На каждой встрече присутствовали от 40 до 60 участников от различных заинтересованных сторон и тех, кто формирует общественное мнение. Среди них были координаторы предыдущих мирных переговоров, профсоюзы, женские организации, общины «неприкасаемых», роялисты, этнические группы, религиозные лидеры, правозащитники, политические партии, студенческие лидеры, средства массовой информации, научные круги и бывшие маоисты или их нынешние доверенные лица.

Диалоги «закрытого пространства» с политическими партиями проводились для обсуждения тех же тем, но в других условиях. Политические партии выдвинули участников встреч, и были высказаны просьбы обеспечить гендерный и этнический баланс. (Эти просьбы, особенно в отношении этнического равновесия, не были полностью удовлетворены.) Около 25 участников приняли участие в каждой встрече. Сначала было потрачено много времени на убеждение политических партий принять участие, но в конце серии встреч члены партий проявляли неподдельный интерес к программе. Некоторые члены партий участвовали более чем в одном диалоге и считали их ценными.

Одним из важных результатов этих диалогов стало то, что политические партии договорились о рамочном документе «Будущая политическая программа восстановления мира и демократии в Непале», который опирался на результаты диалогов и предоставлял варианты для таких сфер: (1) ведение переговоров по политическому урегулированию; (2) разработка конституционного процесса; (3) определение роли конституционного монарха; (4) определение суверенитета народа; (5) характер и объем прав меньшинств и охранных территорий; (6) реструктуризация государства; (7) составление дорожной карты к миру и демократии; и (8) переходные договоренности. В этом рамочном документе представители партий также договорились о важности стимулирования большей осведомленности о реформах управления, включая реформу политических партий, для повышения доверия к политическим институтам.203

Процесс диалога, особенно в отношении широкого и сложного национального вопроса, часто дает много ценной информации. Это происходит в форме включения исходных данных в процесс для информирования участников, а в конце процесса он обнаруживает более или менее общие знания, или даже общую повестку дня для лиц и организаций, принимающих в нем участие. Исходя из того, что лучше осведомленное общество может легче делать соответствующий выбор по вопросам, касающимся его собственного будущего, важно, чтобы в процессе диалога была хорошо спланированная политика распространения информации с тем, чтобы более широкие круги людей и заинтересованных сторон могли участвовать в дискуссиях.

В этом процессе отчеты о диалоге печатались на непальском и английском языках. Отчет Национального диалога о позитивных действиях и избирательной системе в Непале впоследствии был опубликован как книга. Кроме того, большая часть темы, которая обсуждалась в диалогах «открытого» и «закрытого» пространства, была представлена на публичных лекциях, перед аудиториями от 300 до 500 человек, которые слушали презентации на темы: (1) ведение переговоров о политических соглашениях с аналогичным опытом Южной Африки и Шри-Ланки; (2) развитие инклюзивных конституционных процессов с опытом Южной Африки, Шри-Ланки, Кении и Афганистана; и (3) роль монархии в демократии с опытом Камбоджи и Таиланда. Об этих встречах сообщалось в прессе, в них принимали участие национальные стейкхолдеры и представители международного сообщества.

Чтобы повысить реалистичность и фактическую базу различных диалогов, IDEA заказал ряд экспертных оценок для дополнения результатов опросов восприятия людей. Эти оценки обсуждались в рабочей группе, которая действовала в рамках программы Народного форума. Далее эти оценки были отредактированы и изданы отдельным томом в 2006 году.

Для завершения программы и рассмотрения опыта и результатов конституционного диалога в начале ноября 2004 года был созван Народный форум. В нем приняли участие более 800 человек из Катманду и регионов, представляющих широкий спектр социальных и экономических секторов, таких как молодежь, студенты, ученые, профсоюзы, преподаватели, юристы, частный сектор, «неприкасаемые», представители группы мадхешей, женщины, коренные народы, политические лидеры, правозащитники и участники мирных кампаний. Группы гражданского общества, которые помогли организовать диалог, полностью взяли на себя ответственность за Форум, организовав логистику и освещение в СМИ, забронировав места и обеспечив участие национальных экспертов. Большинство участников прибыли на Форум автомобильным транспортом, что сравнительно дешево, но отнимает много времени и неудобно. В Катманду их принимали местные семьи. Они приняли участие в Форуме, потому что чувствовали себя мотивированными, а не вынужденными к этому.

Форум начался с пленарного заседания в мэрии Катманду. Затем он проходил в режиме групп в разных частях города: 26 параллельных рабочих групп на различные темы, такие как вооруженные конфликты, конституционная реформа, права человека, политические партии и роль монархии. Форум завершился очередным пленарным заседанием в университетском городке. Необычным аспектом итогового пленарного заседания было представление затрат на проведение Форума с целью обеспечения полной прозрачности и финансовой добросовестности.

Целью Народного форума было разработать план действий, который позволит гражданскому обществу продолжать инклюзивный процесс развития конституции. Предполагалось, что гражданское общество, подобно политическим партиям, разработает минимальные формулировки об общем намерении для представления королевскому двору и маоистам с целью возобновления переговоров по политическому урегулированию и развитию конституционного строя. В конце концов официального заявления не было, но суть популярных требований была четкой — урегулирование конфликта с маоистскими повстанцами путем переговоров, многопартийная конференция, ведущая к учредительному собранию, и новый проект конституции на основе широких общественных консультаций. Народный форум также рекомендовал проведение общенациональной кампании, направленной на прекращение боевых действий. Он призвал все политические партии серьезно рассмотреть вопрос внутренней демократизации и предлагал всем политическим силам выразить четкое видение соответствия конституционной монархии.

Ожидается много результатов от такого рода программ, предполагающих большое количество мероприятий, общей целью которых является улучшение качества взаимодействия между людьми и тем самым содействие демократизации. Предложение процесса предусматривало, что проект принесет некоторые широко определенные результаты, такие как:

лучший доступ к информации и инструментам подобных конституционных процессов
большая осведомленность граждан относительно ожиданий политического процесса
повышение национальной способности выдвигать инициативы, способствующие дебатам о процессах конституционной реформы, когда появляются политические пробелы.

В значительной степени эти результаты были достигнуты. Одним из наиболее заметных результатов стала публичность и широкий интерес, который породил этот процесс. Политические деятели высокого уровня в политических партиях, Секретариат мира, должностные лица, военные, гражданское общество и международное донорское сообщество были знакомы с программой и задействованы в ней на разных уровнях: участвуя в заседаниях; путем отслеживания деятельности через средства массовой информации; а также комментируя и поддерживая их формально и неформально. Члены политических партий, участвовавших в диалогах «закрытого пространства», отметили ценность дискуссий и то, как процесс помог объединить их для выработки минимальной общей позиции. Услышав об опыте политических переговоров от южноафриканского эксперта, а также о тщательном планировании, подготовке и дальнейших действиях, бывшие участники миротворческих процессов и фасилитаторы прокомментировали, что они не удивлены почему переговоры с маоистами до сих пор не были успешными. Они выразили готовность помочь Секретариату мира, опираясь на собственный опыт, и добиться успеха там, где раньше они потерпели неудачу.

Еще одним весомым результатом стало то, что широкий спектр мероприятий — опрос, диалоги с гражданским обществом в Катманду и регионах, диалоги с политическими партиями и общественные собрания — создали новую энергетику и импульс в сетях гражданского общества. Диалог о конституционном процессе в Непале объединил крупнейшие сети НГО для продвижения совместных программ. Некоторые из них принимали участие в этих процессах самостоятельно, и диалог предоставлял им пространство для встреч, объединения ресурсов и, таким образом, достижения своих целей. Несмотря на то, что это не было явной целью программы, эти национальные сети гражданского общества сейчас имеют независимый доступ к международным экспертам и установили уверенные отношения, благодаря которым могут непосредственно консультироваться с этими лицами и обращаться за их советом.

Организаторы процесса диалога не смогли установить прямые контакты с маоистами (за исключением проведения опроса) и обеспечить их официальное привлечение к диалогам, хотя некоторые доверенные лица и бывшие маоисты участвовали в диалогах и публичных встречах. Тем не менее, все материалы были предоставлены маоистам в электронном виде, и они подтвердили их получение. Организаторы также не смогли получить доступ к влиятельным представителям королевского двора, кроме того, что они узнали благодаря освещению в СМИ, и что было серьезным ограничением для достижения целей проекта.

В завершение проекта выглядело, что политический контекст в Непале изменился. Партнеры проекта стали чрезвычайно активными и публично критиковали нарушения прав человека как силами безопасности, так и маоистами, а также призвали к восстановлению демократии. Гражданское общество открыто обсуждало роль монархии и даже бросало ей вызов. Оно стало более уверенным в себе и активным в оценке первопричин политического и конституционного кризиса, а также требуя политических переговоров с маоистами и созыва учредительного собрания. Состоялось более широкое признание того, что существующие конституционные структуры неадекватны и процессы, с помощью которых они были разработаны, не является всеобъемлющими. Проект дал возможность обсудить альтернативные пути реструктуризации государства и государственного управления на основе большей инклюзивности, и дискуссия теперь была широко открытой.

Эти изменения не были непосредственными причинами дальнейших событий в Непале, но, несомненно, они им способствовали. В начале 2005 года политическая ситуация резко изменилась в противовес конституционной демократии, когда король Гьянендра уволил назначенного премьер-министра и взял на себя полномочия непосредственного руководства, пообещав новый курс на обуздание повстанческого движения маоистов. Провозгласив чрезвычайное положение, он посадил под домашний арест ряд бывших премьер-министров и ввел жесткую цензуру прессы. Другие политические лидеры бежали из страны.

Однако чуть более чем через год ситуация полностью изменилась. Альянс политических партий договорился с маоистами о совместной работе над многопартийной демократией. В течение первых месяцев 2006 года волна протестов, жестоко подавленная правительственными силами, переросла в массовые публичные демонстрации. В апреле 2006 года король склонился перед этими общественными требованиями и восстановил парламент, призывая альянс политических партий сформировать новое правительство. В мае маоисты объявили о прекращении огня и вступили в мирные переговоры на основе соглашения с правительством о формировании учредительного собрания для конституционной реформы.