1.2. Потреба в діалозі | Демократичний діалог: посібник для практиків

Кожна ініціатива діалогу має власну мету, яка відображає конкретну проблемну ситуацію чи потребу. Однак недавній досвід поширення процесів діалогу, а також прийняття та сприяння діалогу як підходу з боку низки національних та міжнародних інституцій свідчать про відчуття потреби, яке виходить за рамки специфіки будь-якої конкретної ситуації. Ця потреба вищого рівня має дві основні складові. Однією з них є дефіцит «м’якої» сторони демократії — культури участі та співпраці, необхідної для того, щоб зробити суспільства стійкими, а демократичні уряди сталими. Друга — це прогалина в ефективності управління, що підриває довіру громадськості та підтримку демократичних інституцій, оскільки багато найбільш актуальних соціальних проблем великою мірою залишаються невирішеними.

«Вибори і демократія — не одне й те ж», писав Карлос Сантісо, старший керівник програм International IDEA, розмірковуючи в червні 2000 року про чотирирічну підтримку IDEA демократичного розвитку в Буркіна-Фасо, Нігерії, Гватемалі, Румунії та Індонезії. Коли багато країн розпочали перехід до демократії в епоху після закінчення холодної війни, зазначив Сантісо, то «спочатку передбачалося, що проведення відносно вільних і чесних виборів, природним чином, призведе до поетапного виникнення демократичних інститутів та поступової консолідації демократичної культури». Однак через особливі умови в багатьох країнах довелося визнати, що «процеси демократизації частіше за все йдуть непрямими, непередбачуваними та інколи зворотними шляхами в дуже плинних і нестабільних політичних умовах». Тому підтримка з боку IDEA процесів діалогу зосереджується на тому, щоб допомогти людям у країнах, що йдуть шляхом демократизації, відповісти на виклик встановлення демократії як за суттю, так і за формою.5

Так чи інакше, практично кожна інституція, яка сприяє діалогу, виявляє цю потребу в формуванні таких позицій, навичок, практик та досвіду, які доповнюють суспільну здатність до демократії. Як вказує Огляд ініціатив діалогу (Додаток 1), інституції використовують діалог для вирішення низки різних питань та співпраці з різними соціальними суб’єктами.

Попри всі ці відмінності має бути акцент на створенні культури демократії, на відміну від того, що Рул фон Мейєнфельдт, колишній директор програми International IDEA, а зараз виконавчий директор Нідерландського інституту багатопартійної демократії, називає «інженерною частиною» демократії — її інститутів та виборчих процесів.6

Чотири «здатності», необхідні для «м’якої» сторони демократії:
1. здатність вирішувати конфлікти мирним шляхом
2. здатність співпрацювати поза позиціями політичних партій
3. здатність розробити інклюзивну програму дій
4. здатність забезпечити участь громадян

1. Здатність вирішувати конфлікти мирним шляхом. Там, де є історія насильницьких конфліктів або їхня загроза, розвиток здатності уникати насильницьких чи деструктивних проявів конфлікту є найвищим пріоритетом. Це основний компонент демократичної культури, і він вимагає, щоб люди могли спілкуватися між собою про проблеми, які їх розділяють. Як писала команда Interpeace (колишній Проект відновлення країн, постраждалих від війни) про свою роботу в Руанді, «очевидно, що справжній «мир» повинен і може бути укладений лише руандійцями [і] для цього руандійці повинні говорити між собою». Тільки руандійці могли створити необхідне середовище для розмови, яка мала відбутися: «простір, у якому люди почувалися б у безпеці, висловлюючи свої почуття [та] де вони могли б слухати одне одного, незважаючи на біль, який може роз’ятритися». Підтримка навчання тому, як це зробити, стала основою для проекту діалогу Interpeace у Руанді, започаткованого в 2002 році.7

Зрештою, запобігання насильницьким конфліктам також вимагає, щоб суспільства мали змогу змінювати глибинні умови, що породжують конфлікт, такі як бідність, несправедливість та моделі дискримінації або соціальної ізоляції. Наприклад, у провінції Альта-Верапас, Гватемала, якраз у таких умовах корениться давня модель насильства, пов’язаного із землею серед селян майя цього регіону. Як описано в тематичному дослідженні, підготовленому OAS щодо процесу діалогу під назвою Mesa de Cobán, «збіднілі громади майя часто «захоплюють» або займають землі, щоб висадити сільськогосподарські культури, аби прогодувати свої сім’ї, або просто зібрати врожаї. Власники землі іноді змушені йти на значні витрати, щоб вигнати цих «загарбників», і процес часто призводить до насильства та загибелі людей. Крім того, нерідко бувають випадки, коли незабаром після цього земля знову «загарбується» або тією ж, або іншою громадою. Ці протистояння можуть призвести до великих втрат для обох сторін, особливо коли врожаї залишаються незібраними». Діалог Mesa de Cobán став відповіддю на потреби учасників цих конфліктів у розробці способів просування своїх конкуруючих вимог, не вдаючися до сили.8

2. Здатність співпрацювати поза позиціями політичних партій. У найкращому випадку конкуренція між політичними партіями є механізмом публічного обговорення національних питань та пріоритетів. Однак після закінчення виборів політики мають знайти спосіб співпраці та урядування на благо всіх, бо інакше станеться провал. Наприклад, партія більшості може домінувати над кожним аспектом політичного життя і керувати без участі або посилання на опозицію та людей, яких вона представляє.

Або ж група відносно слабких партій може виявитися нездатною розробити набір пріоритетів урядування. За останні роки у низці країн створено інститути багатопартійної демократії, — зазначає фон Мейєнфельдт, оскільки партії в країнах, що розвиваються, часто «не знають або не поінформовані про те, що співпрацювати також можливо, оскільки вони накопичили стільки ворожнечі через усі заяви, зроблені на виборах». Відчуття необхідності вирішення цього питання породило численні процеси діалогу, яким сприяють або які підтримують різні інституції.9

Для подальшого читання Про роль бачень у підтримці розвитку див. National Visions: Lessons of Success, Матеріали Форуму з розвитку державно-приватного сектору, за підтримки International IDEA, Світового банку та Економічної комісії ООН у Латинській Америці та Карибському басейні (ECLAC), Сантьяго, Чилі, 25–27 липня 2004 р.Про розробку національного бачення в процесах громадянського сценарію див. Glennifer Gillespie, ‘The Footprints of Mont Fleur: The Mont Fleur Scenario Project, South Africa, 1991–1992’; Elena Díez Pinto and Alfredo de Leon, ‘Destino Colombia, 1997–2000: A Treasure to Be Revealed’; та Elena Díez Pinto, ‘Visión Guatemala, 1998–2000: Building Bridges of Trust’, в «Навчальних Історіях», Робочий документ ПРООН, Серія 3 (2004), в Навчальній бібліотеці за посиланням ncdd.org; openeuropeandialogue.org.

Наприклад, діалоги Бамбіто 1993 року в Панамі об’єднали політиків, настільки глибоко розділених диктатурою Мануеля Нор’єги та його усуненням шляхом військового вторгнення США, що вони не могли змусити себе розмовляти між собою, а тим більше працювати разом над розробкою плану переходу Панамського каналу та зони каналу під контроль держави Панама.10

У 2002 році у Гватемалі Нідерландський інститут багатопартійної демократії та ПРООН об’єднали зусилля для сприяння діалогу між різними партіями, щоб створити альтернативу зростаючій політичній роздробленості та поляризації, які заважали законодавчому органу країни рухатися в напрямку консолідації мирних угод та вирішення тривалих соціальних та економічних проблем країни. Політична еліта не могла вести країну вперед, оскільки її члени стали заручниками схеми, яку один із учасників діалогу називав «суспільством, що висловлює свою думку, але не слухає інших».11

3. Здатність розробити інклюзивну програму дій. Окрім того, що просто навчитися ладнати, політичні партії та обрані посадовці повинні мати волю та вміння розробляти плани та програми, які відповідають потребам суспільства в цілому. Якщо все зроблено добре, розробка таких планів формує консенсус щодо пропозицій та узгодження на підставі висунутих ними напрямків дій. Вони є надзвичайно важливими для забезпечення підтримки та співпраці з боку ключових соціальних гравців, таких як бізнес, організації робітників та громадського суспільства. Більше того, коли порядок денний відображає позитивне бачення того, куди він приведе суспільство, існує більша ймовірність його збереження, незважаючи на зміни в політичному керівництві.

Майже кожна постановка мети в Огляді ініціатив діалогу в Додатку 1 цього Посібника так чи інакше передає відчуття цієї потреби. Наприклад, метою проекту Центру Картера щодо ініціативи Порядку денного 2025 року в Мозамбіку було «розробити за допомогою процесу широкої участі спільне довгострокове національне бачення». Подібним чином OAS описує мету Великого національного діалогу в Гондурасі — «створити консенсус навколо бачення країни на 2021 рік, яке можна перетворити на державну політику, здатну впоратися з викликами, з якими нація зіткнеться в майбутньому».

Для подальшого читанняBraulia Thillet de Solórzano, in Democracy and Dialogues: Challenges for Democracy in the XXI Century (New York: UNDP, 2004) містить огляд того, як дисципліна розвивала мислення щодо представницької демократії в епоху після холодної війни та ролі діалогу в нових теоріях залучення громадян. Доступно англійською та іспанською мовами за посиланням ncdd.org; openeuropeandialogue.org. Рух Демократії обговорень, що набирає сили в багатьох традиційних демократіях, свідчить про те, що потреба у посиленні участі громадян існує й там. Інформацію та посилання на інші джерела див. за посиланням ncdd.org або deliberative-democracy.net.Також див. The Journal of Public Deliberation за посиланням services.bepress.com. Перейдіть за посиланням на веб-сайт практика з громадського обговорення.

Метою Міжнародної програми демократичної оцінки IDEA через діалог у Грузії було «просування демократії шляхом сприяння серйозному та всебічному розгляду політичних, соціальних та економічних проблем, формулюванню порядку денного демократичних реформ та формуванню мислення та дій, орієнтованих на пошук рішення».

В рамках ініціативи ПРООН Visión Paraguay метою було «створити простір для консенсусу та розробити спільне бачення, яке допоможе подолати лінії суспільного поділу (галузеві, культурні, соціально-економічні тощо) та вплинути на розвиток країни».

4. Здатність забезпечити участь громадян. Нарешті, прихильники та практики діалогу наголошують на потребі інклюзивності в демократичних суспільствах не лише за надзвичайних обставин або процесів встановлення порядку денного, але й на звичній основі. Ця потреба стала дедалі очевиднішою, коли відбувалися демократичні перетворення після холодної війни, і уряди стикалися з тим, що урядування в демократичних країнах не може цілком протікати у напрямку згори вниз. Ця потреба існує також у країнах традиційної демократії, що виражається вимогами від груп громадян про підхід до урядування, що більшою мірою відповідав би напрямку знизу вгору. Як припускає колишній головний економіст Світового банку та лауреат Нобелівської премії Джозеф Стігліц, «участь не означає просто голосування... а [натомість] вимагає, щоб люди мали право голосу в рішеннях, які їх стосуються».12

Сприяння розвитку цього суспільного потенціалу є ключовим для обґрунтування більшої частини практики діалогу, яка послужила основою для цього Посібника. Це, наприклад, основна частина місії спеціальної програми з діалогу, створеної в 2001 році в рамках Центру сприяння демократії OAS. На думку ключових працівників програми «використання конкуруючих груп та інтересів в ефективних та взаємодоповнюючих процесах вимагає нових навичок, позицій та стилів поведінки, часто кардинально відмінних від тих, що переважають у суспільствах, звиклих до конфронтації та відторгнення». Однак це важливий крок для забезпечення демократичного урядування: «Створення та підтримка постійних сфер, де уряд та всі соціальні сектори, включаючи найбільш маргіналізовані, можуть взаємодіяти та спільно вирішувати проблеми, що викликають соціальне занепокоєння, може призвести до появи демократій з більшим ступенем справедливості та участі.13

International IDEA застосовує подібні підходи до своєї роботи на підтримку процесів діалогу з метою розбудови національних програм розвитку: «чим більшими будуть інклюзивність та залученість до процесу, тим більш ефективними та легітимними будуть результати».14 Проекти IDEA спрямовані на формування «навичок, позицій та поведінки» для залучення громадян шляхом передачі їм досвіду процесів участі у конкретній роботі з розробки звітів з оцінки та одночасно моделювання того, як національні оцінки та плани можуть складатися таким чином щоб формувати консенсус та підтримку результатів.

«Політика — це не лише питання цінностей чи принципів», — заявив генеральний секретар OAS Хосе Мігель Інсульса в жовтні 2005 року. «Метою політики є досягнення корисних результатів для людей».15 Значною мірою інституції, що сприяють демократичному діалогу, роблять це, оскільки усвідомлюють, що «політика у звичайний спосіб» у багатьох країнах не сприяє досягненню цієї фундаментальної мети.

У листопаді 2000 року під час практичного семінару, в якому взяли участь 100 учасників із 17 країн Африки, Східної Європи, Азії, Латинської Америки та Карибського басейну, було досліджено різні методології діалогу та способи їх застосування.16 Щоб підготувати дискусію, було сформовано команди країн для розгляду проблем, що стоять перед їхніми національними урядами. Результатом цього заходу став солідний каталог соціальних та політичних проблем. Багато з них мали параметри, що виходять за межі національних кордонів, такі як застій економіки, бідність та нерівність, що поглиблюються внаслідок глобалізації, а також епідемія СНІД. Інші являли собою соціальні негаразди, які, здавалося б, були пов’язані з розпадом традиційних суспільств та соціальних цінностей: соціальна та культурна роздробленість, ослаблені сім’ї, корупція та еміграція освіченого класу. У багатьох країнах історичні моделі класового та етнічного поділу та расової дискримінації сприяли браку довіри, відсутності спільного бачення та невизначеності щодо національної ідентичності. У трьох країнах відбувався збройний конфлікт, а інші боролися зі спадщиною авторитарних режимів, військового правління та насильства, включаючи геноцид.

Спільним для цих проблем є те, що їхнє вирішення вимагає змін — у ставленні людей одне до одного та стосунках між ними, а також у широких моделях поведінки та інституційних структурах, де зберігаються проблеми. Такі зміни вимагають залучення різних секторів, груп та рівнів суспільства. Проте громадяни цих країн не брали в цьому участі, а уряди, як видавалося, не могли або не бажали ефективно вирішувати проблеми. Учасники семінару сподівалися, що процеси діалогу можуть вивести ситуацію з глухого кута.

Багато урядів прийняли ідею необхідності більш широкої участі у вирішенні складних та часто глибоко вкорінених соціальних проблем. Однак практики діалогу стверджують, що просто об’єднувати людей недостатньо. Справді, у багатьох місцях спостерігається широке громадське розчарування, що випливає з розчарування процесами участі, які викликали сподівання, але не дали результатів.

Див. Вихід за межі діалогів еліти, гл. 2.6.

Ядіра Сото, координатор колишньої Спеціальної програми OAS зі сприяння діалогу та врегулюванню конфліктів, описує заклик уряду однієї латиноамериканської країни допомогти розпочати діалог із корінним населенням країни. Лідери корінних народів рішуче відмовляли OAS: «Загалом вони казали: «Нас не цікавить діалог. Ми вже брали участь у 21 діалозі з урядом, і вони досі не виконали того, про що ми їх просили».17 Історія Сото ілюструє загальновизнану проблему «втоми від діалогу» — логічного результату занадто багатьох процесів діалогу, які породили багато спілкування, але мало розуміння і жодних змін.

Щоб бути ефективними, процеси діалогу повинні долати п’ять викликів:1. боротьба зі складністю
2. значення для координації
3. створення інновацій
4. надання можливості для зважування
5. отримання сталих результатів

Отже, потреба полягає не лише в більшій кількості процесів діалогу, а в більш якісних процесах, що призводять до сталих змін в інтересах широкої громадськості. Практики визнають існування великої кількості причин, чому діалоги можуть призвести до розчарування та втрати ілюзій. Це відсутність справжніх намірів змінити поточний стан, брак волі або відсутність подальших дій. Однак, крім цих питань, сам процес повинен мати здатність приносити результати. Для цього він має ефективно вирішувати п’ять визначених нижче ключових викликів.

1. Виклик боротьби зі складністю. На складні питання потрібно давати відповіді, що враховують усю їхню складність. Визнання того, що подолання кризи СНІДу передбачає вирішення питань статевих стосунків або того, що припинення насильницьких конфліктів може допомогти вирішенню проблеми бідності, відображає розуміння, що пошук рішень повинен враховувати всі елементи проблемної ситуації. У 2002 році під час спілкування з колегами-практиками діалогу Адам Кагане, фасилітатор процесу громадянського сценарію Мон Флер у Південній Африці та багатьох інших діалогів, описав свій спосіб мислення про критерії ефективних процесів з метою вирішення проблеми складності питань, з якими стикається громада на практиці.

Для подальшого читанняЩодо різних типів складності та маси невирішуваних проблем, яку вони можуть спричинити див. George Roth and Peter M. Senge, ‘From Theory to Practice: Research Territory, Processes and Structure у MIT Center for Organizational Learning’, Journalof Organizational Change Management 9/1 (1995), стор. 92–106; та Peter Senge and Otto Scharmer, ‘Community Action Research’, in Peter Reason and Hilary Bradbury, eds, Handbook of Action Research (Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 2001).Обидві статті доступні за посиланням: solonline.org.

• Рівень соціальної складності: у ситуації з високою соціальною складністю учасники мають різні (а не однакові) точки зору та інтереси. Такі ситуації не можна розв’язати зусиллями експертів та органів влади, а лише за допомогою безпосередньої участі учасників або зацікавлених сторін.

• Рівень динамічної складності: у ситуації з високою динамічною складністю причина та наслідок віддалені у просторі та часі; причини не очевидні, і їх неможливо легко визначити безпосередньо. Такі ситуації не можна вирішувати індивідуально, а лише розглядаючи систему в цілому.

• Рівень генеративної складності: у ситуації з високою генеративною складністю майбутнє невідоме і невизначене. Такі ситуації не можна врегулювати, застосовуючи уроки або емпіричні правила з минулого, а лише налаштовуючись на майбутнє, що змінюється.18

Суспільні проблеми, які зачіпають багато різних верств населення, вимагають рішень, які залучають та включають усіх до «проблемної системи». Тільки тоді до аналізу та планів дій можуть бути інтегровані всі точки зору та ролі, які роблять ситуацію такою, яка вона є. І лише тоді люди можуть почати розбиратися в численних чинниках, що впливають на проблемні ситуації, і домовлятися про те, які зміни матимуть на них найбільший вплив.

2. Виклик значення для координації. Вирішення проблеми складності вимагає процесів участі, які об’єднують різноманітні групи людей з різним досвідом, інтересами, культурними особливостями та баченням світу, а іноді й з історіями жорстоких конфліктів між ними. Ця всебічність є суттєвою, проте вона несе власні істотні виклики. Іноді люди починають діалоги, буквально розмовляючи різними мовами. Майже завжди вони починають розмову «різними мовами» в тому сенсі, що вони дуже по-різному тлумачать слова, вчинки та події, які вони спільно пережили.

Слова та вчинки не «говорять самі за себе» і не несуть власного значення. Натомість, вони вкладаються у сенс, оскільки люди «осмислюють» їх, фільтруючи через власні концептуальні рамки. Чим більше ці концептуальні рамки різняться, тим більш суперечливими можуть бути трактування і тим складніший виклик досягнення розуміння.

Чим більше ці концептуальні рамки різняться, тим більш суперечливими можуть бути трактування і тим складніший виклик досягнення розуміння.У цих ситуаціях потрібно не більше спілкування, а більше розуміння.

У цих ситуаціях потрібно не більше спілкування, а більше розуміння. Позитивні результати вимагають, щоб учасники виходили з процесу із готовністю до скоординованих дій — домовленістю про досягнення спільної мети. Для цього вони повинні створити достатньо взаємної довіри та сприйняття, щоб визнати та легітимізувати різні сенси, які вони вкладають у слова, вчинки та події, щоб разом розвивати спільну мову, принаймні, стосовно питань, що становлять спільний інтерес. Тільки завдяки цьому більш скоординованому осмисленню вони матимуть основу для скоординованих дій.

Див. Подорож діалогу, гл. 2.4.

3. Виклик створення інновацій. Суспільства звертаються до процесів діалогу, оскільки «урядування у звичний спосіб» не вирішує їхні проблеми належним чином. Багато урядів ініціює або вітає такі процеси, визнаючи, що вони самі просто не мають відповідей на ці проблеми. З усіх сторін існує усвідомлення необхідності дійсно інших, нових підходів — тобто інновацій. Деякі практики цитують слова Альберта Ейнштейна: «Проблеми не можуть бути вирішені з тим самим рівнем мислення, з яким вони були створені».

Див. Визначення діалогу як особливого виду процесу, гл. 1.3.

Для створення інновацій діалоги повинні прокладати основу для системного підходу та створювати підґрунтя для узгоджених колективних дій. Крім того, ці процеси повинні дати учасникам можливість поставити під сумнів статус-кво, кинути виклик панівним припущенням і передбачити значні зміни на всіх рівнях.

4. Виклик надання можливості для обмірковування. Соціальні зміни вимагають здатності визначати альтернативні варіанти вибору і, зрештою, приймати жорсткі рішення, що часто вимагають значних компромісів. Це і є обмірковування. Воно передбачає ретельне зважування конкуруючих варіантів та прийняття рішень, наприклад, вибір між політикою, що надає перевагу економічному розвитку та політикою, що захищає навколишнє середовище, або вибір пожертвувати певними громадянськими свободами в інтересах суспільної безпеки, або навпаки.

Щоб сприяти міцному суспільному потенціалу для зважування, процеси діалогу повинні створювати середовище довіри як основу для переговорів стосовно компромісів, необхідних для подальшого розвитку. Вони також повинні забезпечити взаєморозуміння та спільну мету, які дозволять групам суспільства розвивати почуття взаємної відповідальності за наслідки своїх рішень.

Для подальшого читанняКрістін Ло — співзасновниця та головний виконавчий директор Civic Exchange — незалежного аналітичного центру з публічної політики в Гонконзі. Вона називає навички, отримані в процесі діалогу, «інструментами сталості». Її статті An Introduction to Sustainability Tools (2002) та Promoting Sustainability Tools (2003), доступні за посиланням: civic-exchange.org.

5. Виклик досягнення сталих результатів. Коли такі довготривалі проблеми, як несправедливість або відторгнення, нагромаджуються і призводять до кризового стану, з’являється зрозуміле відчуття терміновості отримання швидких результатів. За таких обставин природним імпульсом є заклик до звичного вирішення проблем та боротьби з видимими симптомами, а не розробка довгострокової ініціативи з подолання як самої кризи, так і її основних причин. Однак рішення, що породжуються такими реакціями на кризу, як правило, нетривалі.

Натомість сталі результати вимагають більш далекоглядної перспективи під таким нагальним тиском. Вони вимагають залучення всього спектру осіб, зацікавлених у результаті, вирішення основних проблем, а також подолання наявної кризи, і робити це слід таким чином, щоб дати людям мотивацію та навички для продовження роботи над цими глибшими проблемами після того, як безпосередня криза мине. Такий підхід вимагає більше часу, ніж «експрес-вирішення», але він дає більшу надію на отримання сталих результатів, які дозволяють вирішити поточну проблему та створити суспільний потенціал для вирішення майбутніх проблем по мірі їхнього виникнення.

У цій главі ми намагалися передати те нерідко нагальне відчуття потреби, яке оживляє роботу над діалогом, висвітлену в цитатах та практичних прикладах, представлених у цьому Посібнику. Дві описані категорії потреб високого рівня доповнюють одна одну. З одного боку, необхідність ефективного урядування задля вироблення сталих підходів до суспільних викликів вимагає процесів, які залучають і надають людям повноваження вирішувати власні проблеми. З іншого боку, необхідність побудови культури демократії вимагає посилення самого потенціалу, якого вимагають такі процеси. У наступних двох главах розглядається питання, чому практики вважають діалог прийнятним способом задоволення цих потреб; що, на їхню думку, є діалогом; і як, на їхню думку, діалог сприяє позитивним змінам, що можуть вплинути на ці потреби.