3.3. Діалог про Цілі розвитку тисячоліття, Мавританія | Демократичний діалог: посібник для практиків

У 2004–2005 рр. ПРООН у Мавританії підтримала проект діалогу, який залучив місцеві та національні еліти до вирішення питання досягнення Цілей розвитку тисячоліття ООН до 2015 року. Через політичну безвихідь у 2003 та 2004 роках відбулися спроби державного перевороту проти уряду Мавританії. Діалог був спрямований на запобігання жорстоким конфліктам та подолання політичної безвиході, що утримувала країну від реалізації послідовних багатосторонніх ініціатив для вирішення соціальних та економічних проблем, що стояли перед нею. Тема Цілей розвитку тисячоліття забезпечила нейтральну платформу для вирішення цих питань, завдяки чому уряд, опозиційні групи та громадянське суспільство долучилися, прямо чи опосередковано, до цього діалогового проекту.

Ісламська Республіка Мавританія є однією з найбідніших країн світу і посідає 152 місце з 177 країн за Індексом людського розвитку 2003 року. Країна займає величезну територію, 90 відсотків якої — пустеля, а її 2,5 мільйона мешканців стикаються з низкою серйозних проблем. Сюди входять високий рівень бідності та нерівності, поширене недоїдання та голод, високий рівень материнської та дитячої смертності, швидко зростаючий рівень ВІЛ-інфікування та високий рівень смертності від таких захворювань, як туберкульоз та малярія, а також екологічні проблеми, особливо триваюче опустелювання.

Як суспільство, що виникло на важливому перехресті арабських та африканських народів, Мавританія також має в своїй історії рабство та постійну дискримінацію громадян африканського походження, особливо колишніх рабів, з боку правлячих світлошкірих маврів. Ще досить недавно — у 1989 — 1991 роках відбувався жорстокий конфлікт, що став наслідком цих порушень прав людини. Соціальна структура Мавританії також ослаблена моделями сильної племінної ідентифікації та відносно обмеженим почуттям національної ідентичності. З іншого боку, усталені моделі союзів та взаємних шлюбів між етнічними групами має помірний вплив на конфлікти всередині суспільства.

Політичний контекст був напруженим та погіршувався у 2003–2004 роках, коли з’являлася ідея діалогу щодо Цілей розвитку тисячоліття. Після 20 років військового правління країна прийняла демократичну конституцію в 1991 році, але демократія залишалася здебільшого формальною. Президент Маауя Ульд Сіді Агмед Тая та його Демократична та соціальна республіканська партія (Parti Républicain Démocratique et Social) з моменту приходу до влади у 1992 році ставали дедалі більш ізольованими та автократичними. Опозиційні партії бойкотували вибори 1992 року, але згодом успішно конкурували на муніципальних виборах і отримали кілька місць у Національних зборах у жовтні 2001 року. Однак відносини між правлячою партією та опозиційними партіями були ворожими, і між ними практично не було комунікації. Рішення президента Тая встановити дипломатичні контакти з Ізраїлем та боротьба з ісламськими фундаменталістськими угрупованнями в Мавританії були непопулярною політикою, яку багато хто вважав намаганням зміцнити власну владу. Нарешті, перспектива значних надходжень від нафти та газу шляхом експлуатації запасів нафти, виявлених біля узбережжя Мавританії в 2001 році, підігріла всю цю напругу, різко підвищивши ставки політичного змагання.

Попри вибори, які мали відбутися в листопаді 2003 року, опоненти уряду Тая здійснили три невдалі спроби перевороту — у червні 2003 року, серпні 2004 року та вересні 2004 року. Лідер цих переворотів, колишній майор армії Салех Улд Ханенна, заявив на своєму суді, що метою було покласти край корупції, трибалізму, мізерній зарплатні та безгосподарності й дискримінації чорношкірих мавританців. Ці події стали безпосереднім фоном для скликання діалогу щодо Цілей розвитку тисячоліття, створивши контекст політичної нестабільності із загрозою подальшого насильства.

З точки зору ПРООН ініціатива, яка призвела до мавританського діалогу щодо Цілей розвитку тисячоліття, мала дві основні та взаємопов’язані цілі. З одного боку, була нагальна потреба відкрити якісь канали конструктивного спілкування між владою та опозицією, щоб виключити можливість жорстоких конфліктів. З іншого боку, інституційним імперативом було досягнення цілей, викладених у Декларації тисячоліття ООН 2000 року: викорінення крайньої бідності та голоду; забезпечення загальної початкової освіти; сприяння гендерній рівності та розширення можливостей жінок; зменшення дитячої смертності; поліпшення здоров’я матерів; боротьби з ВІЛ/СНІД та іншими хворобами; забезпечення екологічної сталості; та створення глобального партнерства для розвитку. Мавританія підписала Декларацію і зробила деякі спроби досягти її цілей, але на той момент прогрес був незадовільним, і мало хто серед широкої громадськості або в адміністративних офісах уряду знав про цю ініціативу.

Ці дві цілі взаємно підкріплювалися тим, що тема Цілей розвитку тисячоліття забезпечувала безпечний вихідний пункт, який зосереджувався на прагненнях до майбутнього, але також у рамках цієї теми відкривався простір для публічної бесіди про сучасний стан мавританського суспільства. Спочатку запропонований як політичний діалог між урядом, опозицією та громадянським суспільством, проект відразу зіткнувся з небажанням уряду брати участь у такому форматі. Переосмислений як ініціатива щодо досягнення Цілей розвитку тисячоліття, він міг продовжуватися як діалог між політичними елітами, а уряд міг бути зацікавленим та активним спостерігачем.

Ще однією ключовою метою ініціативи було допомогти створити культуру спілкування та співпраці, яка врешті-решт дозволила б уряду, опозиції та групам громадянського суспільства взяти на себе спільну відповідальність за досягнення Цілей розвитку тисячоліття. Ця мета зробила ініціативу діалогу більш привабливою, ніж сприяння переговорам між сторонами. У довгостроковій перспективі ПРООН ставила за мету створити стійку основу для діалогу між суб’єктами політичного та громадянського суспільства з метою зміцнення демократичних інституцій та демократичної культури в Мавританії.

Діалог розгортався протягом шести місяців, з серпня 2004 року по лютий 2005 року. Первісною стратегією було залучення еліт мавританського суспільства в надії створити критичну масу людей, які могли б допомогти країні мирно рухатися до досягнення своїх цілей. Понад 400 людей взяли участь у семінарах, що проводилися в різних частинах країни, і ще тисячі змогли стежити за процесом через висвітлення у ЗМІ.

Представницький Координаційний комітет відповідав за розробку та реалізацію процесу діалогу. Постійний представник ПРООН Сесіль Моліньє та Мохамед Саїд Улд Хамоді, колишній посол Мавританії, були співголовами цієї групи. До Комітету увійшло десять громадян, кожен з яких був добре відомим та користувався повагою як незалежний мислитель та представник своєї групи прихильників, наприклад, президент Федерації франкомовних жінок, президент Асоціації мерів Мавританії, Президент Асоціації улем (ісламських вчених) та представники молодіжних організацій, приватного сектору й засобів масової інформації. Цей комітет допоміг забезпечити відчуття загальнонаціональної відповідальності за процес діалогу.

ПРООН змогла відіграти провідну роль у сприянні діалогу, частково тому, що у 2002 році уряд Мавританії звернувся за технічною підтримкою до національної програми ефективного врядування, включаючи реформу державного урядування, макроекономічне управління, реформу юстиції, забезпечення прав людини, зміцнення організацій громадянського суспільства, підтримку децентралізації влади та підтримку парламенту. Метою ПРООН було діяти головним чином як каталізатор, використовуючи нейтральну та загальновизнану платформу Цілей розвитку тисячоліття як основу для сприяння дискусіям між мавританцями всіх політичних та соціальних груп щодо їхнього спільного майбутнього. У той же час її мандат сприяти ефективному врядуванню дозволив виступати, зокрема, за відкриття діалогу для правозахисних груп та питань, а також широкого кола організацій громадянського суспільства. Офіс ПРООН у Мавританії, використовуючи ресурси різних підрозділів ООН та ПРООН, сприяв роботі Координаційного комітету консультаціями та технічною й фінансовою підтримкою.

Перший етап процесу включав чотири семінари-практикуми в серпні та вересні 2004 року, що проводилися в різних географічних локаціях, і кожен з яких стосувався конкретних питань, пов’язаних з великою темою зміцнення демократії. У Россо на півдні Мавританії ці теми стосувалися охорони здоров’я, води та санітарії й навколишнього середовища. У центральному місті Кіффа це були сучасна освіта, традиційна освіта та молодіжна культура. В Атарі, на півночі, семінар був зосереджений на питаннях юстиції, прав людини та громадянства.

Близько 90 осіб, які представляли еліту регіону, брали участь у кожному з цих заходів. Семінари мали подібний формат, відкриваючись пленарним засіданням, на якому кілька експертів представляли основні звіти щодо Цілей розвитку тисячоліття та конкретні теми заходу. Потім, так само на пленарному засіданні, учасники висловлювали конкретні позиції, занепокоєння та думки різних представлених зацікавлених груп та обговорювали питання з цих позицій. На другому етапі семінару учасники збиралися в невеликі робочі групи, кожна з яких розробляла рекомендації з певних питань.

В той час, як презентації та дебати на пленарному засіданні допомагали інформувати учасників про питання та дозволяли їм висловити свою думку, менші робочі групи створили умови для діалогу. І спостерігачі, і учасники відзначали відсутність акценту на партійну приналежність, «дух толерантності» та спокій, з яким робочі групи могли говорити навіть про найчутливіші питання. Заключним сегментом кожного семінару стало чергове пленарне засідання, на якому всі учасники розглядали рекомендації робочих груп та обговорювали їх з тим, щоб їх можна було б схвалити на підставі консенсусу.

1-й етап процесу завершився семінаром на національному рівні за участю близько 130 осіб, скликаним у столиці Нуакшоті в жовтні 2004 року. Учасники представляли коло політичних партій, а також бізнес, робітників та групи громадянського суспільства. Цей семінар зібрав усі рекомендації попередніх регіональних семінарів та зосередив увагу на розробці бачення мавританського суспільства у 2015 році після досягнення Цілей розвитку тисячоліття. На ньому також розглядалися стратегії переходу від рекомендацій щодо того, що слід зробити для досягнення цілей, до розгляду того, як саме це зробити.

Групи учасників 1-го етапу • улеми• усі партії в парламенті• Асоціація мерів Мавританії• Університет Нуакшота• організації викладачів• студентські організації• конфедерація роботодавців• профспілки• адвокатські організації• Асоціація юристів• правозахисні організації• організації лікарів• організації акушерів та медсестер• журналістські організації• громадські організації• партнери з розвитку Мавританії.

2-й етап включав три заходи, усі в листопаді 2004 року. Першим був семінар-практикум, який оцінював спроможність економіки Мавританії досягти Цілей розвитку тисячоліття. Він відбувся в Нуакшоті, і в ньому взяло участь близько 100 учасників, включаючи політичних лідерів та представників громадянського суспільства. Група семінару розглянула три основні питання: Яка політика, пов’язана зі зростанням та економікою, необхідна для досягнення Цілей розвитку тисячоліття? У чому полягає дискусія щодо Цілей розвитку тисячоліття? Які сильні, слабкі сторони та конкурентоспроможність мавританської економіки в рамках глобальної економіки? Відповідно до плану попередніх семінарів, на цьому зібранні застосовувалася робота в робочих групах для формулювання висновків та рекомендацій.

Другий семінар на 2-му етапі відбувся в Нуадібу, портовому місті на півночі, економіка якого значною мірою залежить від риболовлі та видобутку корисних копалин. Основними темами цього семінару були риболовецький сектор та перспективи його розвитку до 2015 року. Іншими темами були гірничодобувна та нафтова галузі, а також їхня потенційна роль у майбутньому економіки Мавританії.

Увечері першого дня семінару Нуадібу відбувся додатковий захід — телевізійний круглий стіл на тему «Нафтові та газові ресурси: загальне благо чи потенційне джерело розбіжностей». Формат круглого столу дозволив групі з 15 осіб, які представляли різні групи в рамках мавританського суспільства, висловитися та відповісти на запитання, поставлені аудиторією. Незважаючи на те, що обсяг конкретної інформації про запропоновану експлуатацію морських запасів нафти був обмеженим, цей захід зміг поставити цю актуальну проблему перед більшою аудиторією й одночасно поінформувати людей про процес діалогу.

2-й етап також завершився семінаром на національному рівні, який зосереджувався на об’єднанні рекомендацій, висловлених на регіональних семінарах, в єдиний порядок денний для досягнення Цілей розвитку тисячоліття.

Групи учасників 2-го етапу • улеми• всі партії в парламенті• конфедерація роботодавців• профспілки• банки та страхові компанії• Університет Нуакшота• великі комерційні підприємства• НУО у сфері розвитку• професійні асоціації• засоби масової інформації, що спеціалізуються на економіці, соціальних питаннях та навколишньому середовищі• партнери з розвитку Мавританії.

Відповідно до встановленого формату семінару, на цьому заході було підготовлено консенсусний документ із зазначенням того, що потрібно було зробити, і віднесенням більшості питань щодо впровадження на потім. Координаційний комітет передав звіт із цими рекомендаціями президентові Тая. Співголова Комітету Мохамед Саїд Улд Хамоді зауважив, що звіт є потужним документом, оскільки «в ньому застосовано надзвичайну обережність і при цьому не прийнято жодного компромісу». Цей «реалістичний підхід» зробив висновки переконливими.194

На початку грудня 2004 року Координаційний комітет запустив онлайн-форум «Мавританія 2015» з метою розширення участі в обговоренні, особливо з метою залучення більшої кількості жінок, та подальшої розробки рекомендацій. Учасники могли брати участь або арабською, або французькою мовами, і вони прийняли статут, погоджуючись ставитися з повагою та толерантністю до поглядів інших. Фактична участь виявилася більш обмеженою, ніж передбачалося, можливо, значною мірою через те, що Інтернет не є широко доступним у Мавританії. Форум був скоріше дискусією, ніж діалогом, але йому вдалося відкрити простір для обговорення питань, які зазвичай вважаються такими, що перебувають поза межами громадського розгляду, а саме порушення прав людини та нерівність в освіті.

Друга подальша подія, яка відбулася в січні 2005 року, знову зібрала багатьох учасників семінарів у Нуакшоті та Нуадібу. Протягом дводенного заходу Африканський інститут майбутнього представив свій підхід до перспективного бачення для розробки довгострокових національних стратегій розвитку. Ця сесія надихнула учасників семінару, включаючи менеджерів з бізнесу, уряду та організацій громадянського суспільства, розпочати проект з розробки сценаріїв «Мавританія 2030».

Діалог щодо Цілей розвитку тисячоліття мав низку позитивних результатів. Серед еліти суспільства він викликав дискусії між прихильниками правлячої партії та опозиції та сприяв їхній спільній участі у розгляді майбутнього добробуту країни. На завершення процесу було досягнуто загальної згоди щодо того, що учасники продемонстрували відкритість до діалогу та відданість плюралістичному та демократичному суспільству. За словами одного з колишніх міністрів уряду, «проект породив мавританську доброзичливість у політичному секторі».195

Крім того, хоча процес був організований навколо несуперечливої теми Цілей розвитку тисячоліття, він врешті-решт легітимізував відкрите обговорення деяких найбільш делікатних питань. За словами посла Хамоді, «поступово семінари стали транслюватися за допомогою офіційних аудіовізуальних засобів (телебачення і радіо), а [сесії відкривали] губернатори провінцій, генеральні секретарі міністерств і навіть важливі міністри, навіть попри те, що ставилися питання, які раніше вважалися табу: «права людини», «рабство», «корупція», «культурна дискримінація» тощо».196 Це поступове визнання суті діалогу поширилося і на кабінет президента. Коли співголови Координаційного комітету представили остаточний звіт президенту Тая, він відреагував, узявши на себе зобов’язання щодо нових ініціатив правової реформи, включаючи права людини, та довгострокового планування розвитку основних ресурсів Мавританії, рибного господарства та нафти.

Нарешті, ініціатива допомогла закласти фундамент демократії з більшою участю, створивши «критичну масу впливових людей, які цінують діалог, розуміють його динаміку та володіють процесом діалогу».197 Значення цього досягнення стало ще більш очевидним протягом місяця після завершення офіційного процесу. У квітні 2005 року одна з політичних партій, союзних президенту Тая, що була головним учасником процесу діалогу, організувала дводенний форум на тему «демократичних цінностей». Посол Хамоді повідомив, що «консенсус, досягнутий між опозиційними партіями, різними профспілками, незалежною пресою та організаціями громадянського суспільства, призвів до створення платформи, яка остаточно відкрила політичну сцену країни».198

Цей консенсус щодо політичних цінностей став надзвичайно важливим після серпня 2005 року, коли внаслідок мирного перевороту було усунуто від влади президента Тая. Лідер перевороту, полковник поліції Елі Улд Мохамед Валл, колишній союзник Тая, став новим президентом. За широкої громадської підтримки новий уряд розпочав перехід до більш демократичного режиму. Висновки та рекомендації форуму про демократичні цінності дали основу для нової ініціативи постійної структури для постійного діалогу між урядом, Національною незалежною виборчою комісією, усіма політичними партіями, ЗМІ та організаціями громадянського суспільства. У червні 2006 року мавританці в переважній більшості схвалили нову конституцію, включаючи обмеження президентських строків, якої полковник Валл пообіцяв дотримуватися.