3.4. Діалог про конституційний процес у Непалі | Демократичний діалог: посібник для практиків

У 2004 році Непал переживав тривалу політичну кризу. У відповідь на поширений народний демократичний рух у країні було запроваджено обмежену конституційну монархію в 1990 році. Однак демократія не покращила життя сільського населення, яке страждало від крайньої бідності та соціального відчуження. З 1996 року Маоїстська комуністична партія Непалу, спираючись на це сільське населення, вела партизанську війну з метою повалення уряду. Конфлікт забрав понад 12 тисяч життів, і жорстокості були скоєні з обох сторін. У 2002 році, коли маоїсти контролювали більшу частину сільських районів, король Г’янендра звільнив парламент і обраного прем’єр-міністра і призначив нового прем’єр-міністра та кабінет за власним вибором.

У відповідь на цю ситуацію IDEA вирішила відреагувати на усвідомлену потребу зацікавлених сторін у Непалі в пожвавленому діалозі щодо встановлення всеохоплюючого конституційного процесу. Її рішення було також відповіддю на заклик Європейської Комісії про подання пропозицій щодо проектів, що допоможуть подолати базову кризу управління, яку Непал переживав протягом попередніх двох років. IDEA мала давню взаємодію з Непалом, починаючи з 1997 року, коли проводила оцінку демократії та сприяла створенню національного багатопартійного фонду «Центр досліджень демократії та належного урядування» (CSDGG). З 2001 року Непал був важливою частиною програми підтримки демократії IDEA у регіоні Південної Азії.

Загальною метою діалогу щодо конституційного процесу в Непалі було пожвавлення дискусії між ключовими непальськими зацікавленими сторонами стосовно умов для всеохоплюючого конституційного процесу і тим самим, у довгостроковій перспективі, сприяння утвердженню плюралістичної демократії. Зокрема, цілями IDEA були:

стимулювати діалог між широким колом зацікавлених сторін щодо побудови демократії шляхом перегляду конституційних процесів та реформ, сприяти процесу вироблення національного консенсусу щодо політичної реформи конкретних конституційних процесів та інституцій
нарощувати спроможність непальських зацікавлених сторін зміцнювати свої підходи до побудови миру та конституційної реформи, інформуючи їх про подібний досвід.

Проект мав на меті поєднати побудову демократії та трансформацію конфліктів. Він намагався спонукати громадян висловлюватися та обмінюватися думками щодо форми та напрямку конституційного порядку денного. Це також сприяло обміну думками між організованими політичними рухами в політичних партіях, довіреними особами маоїстів, організаціями громадянського суспільства та представниками таких інтересів, як монархія. Очікувалося, що шляхом залучення кількох різних типів учасників до діалогу щодо конституційної реформи спроможність Непалу в цілому проводити такі реформи буде збільшена — частково завдяки кращій інформації про досвід інших країн, але також як наслідок вдосконалення відносини між зацікавленими сторонами, які повинні прийняти ідею всеохоплюючого конституційного процесу.

У цьому випадку діалог не був конкретним методом, що застосовувався до обмеженої кількості учасників. Програми IDEA спрямовані на формування спроможності країн до досягнення демократичного переходу та консолідації, що вимагає як розробки демократичних реформ, так і до певної міри спільної відповідальності за ці проекти та їх реалізацію. У цьому сенсі важливо, щоб відбувався обмін думками між різними точками зору в політичній системі. Важливо також представити нові знання та порівняльний досвід, які збагачують позиції різних суб’єктів, тим самим допомагаючи їм у довгостроковій перспективі визначати взаємоприйнятні рішення на перший погляд нерозв’язних суперечок.

Незважаючи на те, що для меншої групи ключових зацікавлених сторін важливо обмінюватися думками та розробляти нові бачення ситуації, щоб досягти прогресу, також важливо залучити суспільство, в якому знаходяться ці ключові зацікавлені сторони. Наскільки це можливо, ті самі питання, які обговорюються за закритими дверима, такі як конституційна монархія чи переговори про політичні урегулювання, також повинні пояснюватися ширшій аудиторії. Це необхідно для того, щоб широка громадськість зрозуміла результати діалогу, такі як письмова угода між політичними партіями щодо керівних принципів конституційного процесу.

З огляду на ці міркування, IDEA проводила низку заходів у Непалі, починаючи з широкого опитування громадян та вивчення громадської думки, і продовжуючи різноманітними форумами з конституційних питань та побудови миру.

З метою досягнення поставлених цілей методологія проекту об’єднувала• опитування, щоб допомогти діалогу зосередитися на реальних прагненнях громадян та сприйнятті демократії• оцінки демократії• діалоги про демократію, що каталізуються подібним досвідом побудови демократії та трансформації конфліктів.

На підтримку цих двох основних напрямків IDEA також зобов’язалася застосувати порівняльний досвід конституційного процесу та побудови миру й поширювати результати всієї цієї діяльності якомога ширше в суспільстві. Нарешті, було розроблено допоміжний корпус прикладних досліджень щодо непальського досвіду демократії та розбудови демократії.

Діалоги та оцінки демократії часто фокусуються на інституційних питаннях і виключають сприйняття з боку громадян. Використання опитування в діалозі — це спосіб залучити до процесу ширший спектр думок. Опитування громадської думки також допомагає оцінити репрезентативність поглядів, висловлених часто організованими політичними інтересами, які беруть участь у процесі, та стверджують, що їхні позиції відображають думки більшої частини населення. Свіже та достовірне опитування громадської думки щодо обговорюваного питання може допомогти діалогу чітко визначити політичні прагнення громадськості. Публікація опитування громадської думки — це також хороший спосіб привернути увагу ЗМІ до проблеми і тим самим привернути увагу до діалогу, якщо це вважається корисним.

З урахуванням цих міркувань було вирішено провести загальнодержавне вибіркове кількісне опитування щодо думок, поглядів, цінностей та прагнень непальців. Опитування було зосереджене на сприйнятті громадянами конституційної бази та пов’язало її з концепцією ефективного врядування, демократії та безпеки людини. Анкета для опитування була розроблена у співпраці з міжнародними, регіональними та непальськими експертами. Група національних експертів узгодила остаточну редакцію запитань анкети.

Респондентам з вибірки кількістю в 3 249 осіб було поставлено низку питань, що стосувалися демократії в Непалі. Опитування проводилося на 163 виборчих дільницях (31 у міській місцевості та 132 у сільській місцевості), і охопило 38 із 75 округів. У двох районах — Дайлех і Баджханг — опитування неможливо було провести, оскільки групи дослідників не отримали на це дозволу від маоїстів, які контролювали ці райони. В одному випадку маоїсти вибачилися за те, що утримували команду в умовах своєї «гостинності», поки вирішували, чи надавати дозвіл на проведення опитування. В інших випадках вони або санкціонували опитування, або, схоже, закрили на нього очі і дозволили продовжувати опитування.

Було також проведено інтерв’ю з окремою додатковою вибіркою з 1 000 осіб, щоб охопити думки груп, які, як вважалося, відсутні у загальній імовірній вибірці. «Відсутніми» були ті, хто з тих чи інших причин не проживає в тому місці, яке вказано як їхня адреса. «Відсутніми групами» були названі працівники ресторанів, біженці тибетського походження, працівники секс-бізнесу, колишні камаят (робітники на примусовій роботі), трудові мігранти, внутрішньо переміщені особи та деякі кочові групи.

Опитування було представлене на брифінгу для ЗМІ та на Народному форумі, який відкрився у мерії Катманду 5 листопада 2004 року (більше інформації про цей форум представлено нижче в цьому кейсі). Його було представлено ще раз 6 листопада на семінарі-практикумі, скликаному в рамках Народного форуму, і воно стало предметом багатьох обговорень та аналізу. Опитування також обговорювалося з міжнародною спільнотою під час заходу, організованого делегацією Європейської комісії в Непалі. Про результати згадувалося як у непальській, так і в індійській пресі. Результати опитування продовжують викликати великий інтерес і дискусії, і їх обговорювали в інтерв’ю на кількох регіональних FM-радіостанціях. Примірники результатів опитування були розповсюджені в усіх студентських містечках університету Трибхуван по всьому Непалу, серед політичних партій, Секретаріату миру, друкованих та електронних ЗМІ, Національної комісії з планування та міжнародної спільноти.

Ключовим меседжем результатів опитування було те, що абсолютна більшість непальських громадян віддає перевагу демократії перед будь-якою іншою системою управління, незважаючи на майже десять років повстанського руху маоїстів, розчарування в політичних партіях, погіршення ситуації в безпеці та розгул корупції. Дві третини непальців не схвалили втручання короля у 2002 році. Для врегулювання збройного конфлікту шляхом переговорів більшість рекомендувала скликати конференцію за круглим столом, сформувати тимчасовий уряд, включаючи маоїстів, та установчі збори. Більшість тих, хто підтримував скликання установчих зборів, очікували, що ця ініціатива принесе «мир і стабільність».

Багато учасників політичної дискусії в Непалі та процесу діалогу, організованого IDEA, з полегшенням виявили, що жителі країни підтримують однакові і, по суті, мирні підходи до політичної реформи та відновлення демократії, що формують консенсус. Результати опитування дозволили учасникам діалогових процесів, які тривали протягом 2004 року, зосередитися на тому, як слід будувати конституційний процес із забезпеченням широкої участі, а не ставити під сумнів те, чи він має відбуватися взагалі.

Дуже важливо, що діалоги щодо конституційних процесів були скликані за підтримки національних партнерів.200 Ці партнери були визначені, і партнерські відносини розвинулися після широких і глибоких консультацій з багатьма зацікавленими сторонами та мережами громадянського суспільства. Національні партнери виявилися невтомними з точки зору енергії, яку вони приділяли програмі різними важливими способами: у пошуку відповідних національних експертів як фасилітаторів діалогу; у презентації непальського досвіду; при розробці порядку денного; у пошуку правильного балансу участі; у забезпеченні письмового та усного перекладу, публічності та висвітлення у ЗМІ; а також у забезпеченні всіх логістичних питань.

Одним із важливих внесків IDEA як міжнародного та неупередженого партнера було залучення експертів із подібним досвідом конституційних процесів у Шрі-Ланці, Індії, Південній Африці, Кенії, Афганістані, Таїланді та Камбоджі. Важливо, що це були регіональні експерти, які могли говорити про подібні виклики побудови демократії в контексті етнічного та релігійного поділу, кастової стратифікації, бідності та скорочення національних ресурсів. Їхній аналогічний досвід допоміг посприяти конкретному обговоренню ключових тем, зокрема мирних переговорів, конституційної реформи, ролі унікальних інституцій, таких як монархія, та складних процесів, таких як програми позитивних дій, що мають збалансувати особисті та громадські права й інтереси. Таким чином, було створено нові простори для свіжого осмислення цих питань.201

Діалог включав різні типи сесій. Діалоги «відкритого простору» включали представників громадянського суспільства та людей, яких загалом визначають як «політичних активістів». Були також діалоги політичних партій — закриті простори, в яких представники партії могли почуватися достатньо захищеними, щоб зайняти позицію запитування, а не прийняття. По мірі продовження цих сесій, програма поширення інформації про них забезпечила найширший можливий доступ до непальського суспільства. Процес завершився масштабним Народним форумом у листопаді 2004 року.

Зустрічі проводилися не лише у люксових готелях Катманду та довколишньої долини, але також у Банке (схід), Джапі (захід) та Читвані (південь). Здебільшого вони проводилися непальською мовою, а презентації та взаємодія з міжнародними експертами перекладалися. Це були, по суті, непальські діалоги.

На кожному із семінарів «відкритого простору» в процесі діалогу обговорювалася тема, що має значення для вирішення політичної ситуації. Теми включали (1) ведення переговорів про політичні врегулювання з подібним досвідом Південної Африки та Шрі-Ланки; (2) розвиток інклюзивних конституційних процесів з досвідом Південної Африки, Шрі-Ланки, Кенії та Афганістану; (3) роль монархії в демократії; та (4) розвиток інклюзивних процесів і процесів участі шляхом проведення виборчих реформ та політики позитивних дій. Заключну зустріч було присвячено обговоренню можливих елементів майбутнього політичного порядку денного, спираючись на чотири теми, обговорені на інших засіданнях.

На кожній зустрічі були присутні від 40 до 60 учасників з різних зацікавлених сторін та тих, хто формує суспільну думку. Серед них були координатори попередніх мирних переговорів, профспілки, жіночі організації, громади «недоторканих», роялісти, етнічні групи, релігійні лідери, правозахисники, політичні партії, студентські лідери, засоби масової інформації, наукові кола та колишні маоїсти або їхні нинішні довірені особи.

Діалоги «закритого простору» з політичними партіями проводилися для обговорення тих самих тем, але в інших умовах. Політичні партії висунули учасників зустрічей, і було висловлено прохання забезпечити гендерний та етнічний баланс. (Ці прохання, особливо щодо етнічної рівноваги, не були повністю задоволені.) Близько 25 учасників взяли участь у кожній зустрічі. Спочатку було витрачено багато часу на переконання політичних партій взяти участь, але наприкінці серії зустрічей члени партій виявляли справжній інтерес до програми. Деякі члени партій брали участь більше ніж в одному діалозі і вважали їх цінними.

Одним із важливих результатів цих діалогів стало те, що політичні партії домовилися про рамковий документ «Майбутня політична програма відновлення миру та демократії в Непалі», який спирався на результати діалогів та надавав варіанти для таких сфер: (1 ) ведення переговорів щодо політичного врегулювання; (2) розробка конституційного процесу; (3) визначення ролі конституційного монарха; (4) визначення суверенітету народу; (5) характер та обсяг прав меншин та охоронних територій; (6) реструктуризація держави; (7) складання дорожньої карти до миру та демократії; та (8) перехідні домовленості. У цьому рамковому документі представники партій також домовилися про важливість стимулювання більшої обізнаності щодо реформ урядування, включаючи реформу політичних партій, для підвищення довіри до політичних інститутів.203

Процес діалогу, особливо стосовно широкого та складного національного питання, часто дає багато цінної інформації. Це відбувається у формі включення вхідних даних у процес для інформування учасників, а в кінці процесу він виявляє більш-менш спільні знання, або навіть спільний порядок денний, для осіб та організацій, що беруть у ньому участь. Виходячи з того, що краще обізнане суспільство може легше робити відповідний вибір з питань, що стосуються його власного майбутнього, важливо, щоб у процесі діалогу була добре спланована політика поширення інформації, з тим, щоб більш широкі кола людей та зацікавлених сторін могли брати участь у дискусіях.

У цьому процесі звіти про діалоги друкувалися непальською та англійською мовами. Звіт Національного діалогу про позитивні дії та виборчу систему в Непалі згодом був опублікований як книга. Крім того, велика частина теми, що обговорювалася в діалогах «відкритого» та «закритого» простору, була представлена на публічних лекціях, перед аудиторіями від 300 до 500 людей, які слухали презентації на теми: (1) ведення переговорів про політичні угоди, з аналогічним досвідом Південної Африки та Шрі-Ланки; (2) розвиток інклюзивних конституційних процесів з досвідом Південної Африки, Шрі-Ланки, Кенії та Афганістану; та (3) роль монархії в демократії з досвідом Камбоджі та Таїланду. Про ці зустрічі повідомлялося в пресі, в них брали участь національні стейкхолдери та представники міжнародного співтовариства.

Щоб підвищити реалістичність та фактичну базу різних діалогів, IDEA замовила ряд експертних оцінок для доповнення результатів опитувань сприйняття людей. Ці оцінки обговорювалися в робочій групі, яка діяла в рамках програми Народного форуму. Далі ці оцінки були відредаговані та видані окремим томом у 2006 році.

Для завершення програми та огляду досвіду й результатів конституційного діалогу на початку листопада 2004 року було скликано Народний форум. У ньому взяли участь понад 800 людей з Катманду та регіонів, що представляли широкий спектр соціальних та економічних секторів, таких як молодь, студенти, науковці, профспілки, викладачі, юристи, приватний сектор, «недоторкані», представники групи мадхешів, жінки, корінні народи, політичні лідери, правозахисники та учасники мирних кампаній. Мережі громадянського суспільства, які допомогли організувати діалог, повністю взяли на себе відповідальність за Форум, організувавши логістику та висвітлення у ЗМІ, забронювавши місця та забезпечивши участь національних експертів. Більшість учасників прибули на Форум автомобільним транспортом, що порівняно дешево, але забирає багато часу і незручно. У Катманду їх приймали місцеві сім’ї. Вони взяли участь у Форумі, бо почувалися мотивованими, а не змушеними до цього.

Форум розпочався пленарним засіданням у мерії Катманду. Потім він проходив у режимі груп у різних частинах міста: 26 паралельних робочих груп на різні теми, такі як збройні конфлікти, конституційна реформа, права людини, політичні партії та роль монархії. Форум завершився черговим пленарним засіданням в університетському містечку. Незвичним аспектом підсумкового пленарного засідання було представлення витрат на проведення форму для забезпечення повної прозорості та фінансової доброчесності.

Метою Народного форуму було розробити план дій, що дасть змогу громадянському суспільству продовжувати інклюзивний процес розбудови конституції. Передбачалося, що громадянське суспільство, подібно до політичних партій, розробить мінімальне формулювання про загальний намір для представлення королівському двору та маоїстам з метою відновлення переговорів щодо політичного врегулювання та розбудови конституційного ладу. Врешті-решт офіційної заяви не було, але суть популярних вимог була чіткою — врегулювання конфлікту з маоїстськими повстанцями шляхом переговорів, багатопартійна конференція, що веде до установчих зборів, і новий проект конституції на основі широких громадських консультацій. Народний форум також рекомендував проведення загальнонаціональної кампанії, спрямованої на припинення бойових дій. Він закликав усі політичні партії серйозно розглянути питання внутрішньої демократизації та пропонував усім політичним силам висловити чітке бачення відповідності конституційної монархії.

Очікується багато результатів від такого роду програм, що передбачає велику кількість заходів, спільною метою яких є поліпшення якості взаємодії між людьми і тим самим сприяння демократизації. Пропозиція процесу передбачала, що проект дасть деякі широко визначені результати, такі як:

кращий доступ громадськості до інформації та інструментів подібних конституційних процесів
більша обізнаність громадян щодо очікувань політичного процесу
підвищення національної спроможності висувати ініціативи, що сприяють дебатам про процеси конституційної реформи, коли з’являються політичні прогалини.

Значною мірою цих результатів було досягнуто. Одним з найбільш помітних результатів стала публічність та широкий інтерес, який породив цей процес. Політичні діячі високого рівня в політичних партіях, Секретаріат миру, державні службовці, військові, громадянське суспільство та міжнародне донорське співтовариство були обізнані з програмою та задіяні в ній на різних рівнях: беручи участь у засіданнях; шляхом відстеження діяльності через засоби масової інформації; а також коментуючи та підтримуючи їх формально та неформально. Члени політичних партій, які брали участь у діалогах «закритого простору», відзначили цінність дискусій та те, як процес допоміг об’єднати їх задля вироблення мінімальної спільної позиції. Почувши про досвід політичних переговорів від південноафриканського експерта, а також про ретельне планування, підготовку та подальші дії, колишні учасники миротворчих процесів та фасилітатори прокоментували, що вони не здивовані чому переговори з маоїстами досі не були успішними. Вони висловили готовність допомогти Секретаріату миру, спираючись на власний досвід, та досягти успіху там, де раніше вони зазнали невдачі.

Ще одним вагомим результатом стало те, що широкий спектр заходів — опитування, діалоги з громадянським суспільством у Катманду та регіонах, діалоги з політичними партіями та громадські збори — створили нову енергію та імпульс у мережах громадянського суспільства. Діалог про конституційний процес у Непалі об’єднав найбільші мережі НУО для просування спільних програм. Деякі з них брали участь у цих процесах самостійно, і діалог давав їм простір для зустрічей, об’єднання ресурсів і, таким чином, досягнення своїх цілей. Незважаючи на те, що це не було явною метою програми, ці національні мережі громадянського суспільства зараз мають незалежний доступ до міжнародних експертів і встановили впевнені відносини, завдяки яким можуть безпосередньо консультуватися з цими особами та звертатися за їхньою порадою.

Організатори процесу діалогу не змогли встановити прямі контакти з маоїстами (за винятком проведення опитування) та забезпечити їхнє офіційне залучення до діалогів, хоча деякі довірені особи та колишні маоїсти брали участь у діалогах та публічних зустрічах. Тим не менше, всі матеріали були надані маоїстам в електронному вигляді, і вони підтвердили їх отримання. Організатори також не змогли отримати доступ до впливових представників королівського двору, крім того, про що вони дізналися з висвітлення у ЗМІ, і що було серйозним обмеженням для досягнення цілей проекту.

На завершення проекту виглядало, що політичний контекст у Непалі змінився. Партнери проекту стали надзвичайно активними та публічно критикували порушення прав людини як силами безпеки, так і маоїстами, і закликали до відновлення демократії. Громадянське суспільство відкрито обговорювало роль монархії і навіть кидало їй виклик. Воно стало більш впевненим у собі та активним в оцінці першопричин політичної та конституційної кризи, а також вимагаючи політичних переговорів з маоїстами та скликання установчих зборів. Відбулося більш широке визнання того, що існуючі конституційні структури є неадекватними і що процеси, за допомогою яких вони були розроблені, не є всеохоплюючими. Проект дав можливості обговорити альтернативні шляхи реструктуризації держави та державного управління на основі більшої інклюзії, і дискусія тепер була широко відкритою.

Ці зміни не були безпосередніми причинами подальших подій у Непалі, але, безсумнівно, вони їм посприяли. На початку 2005 року політична ситуація різко змінилася на противагу конституційній демократії, коли король Г’янендра звільнив призначеного прем’єр-міністра і взяв на себе повноваження безпосереднього керівництва, пообіцявши новий курс на приборкання повстанського руху маоїстів. Проголосивши надзвичайний стан, він посадив під домашній арешт низку колишніх прем’єр-міністрів і ввів жорстку цензуру щодо преси. Інші політичні лідери втекли з країни.

Проте трохи більше ніж за рік ситуація повністю змінилася. Альянс політичних партій домовився з маоїстами про спільну роботу над багатопартійною демократією. Протягом перших місяців 2006 року хвиля протестів, жорстоко придушена урядовими силами, переросла у масові публічні демонстрації. У квітні 2006 року король схилився перед цими громадськими вимогами і відновив парламент, закликаючи альянс політичних партій сформувати новий уряд. У травні маоїсти оголосили про припинення вогню і вступили в мирні переговори на основі угоди з урядом про формування установчих зборів для конституційної реформи.